一、案例概況

1999年1月12日，美國(guó)亞特蘭大鋼鐵工業(yè)公司等九家美國(guó)鋼絲繩生產(chǎn)公司和美國(guó)獨(dú)立鋼鐵工人聯(lián)盟、美國(guó)勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)的鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)等兩家工會(huì)向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)提出申請(qǐng)，要求該委員會(huì)按照美國(guó)1974年貿(mào)易法202節(jié)發(fā)起調(diào)查，以認(rèn)定外國(guó)鋼絲繩的大量進(jìn)口是否給美國(guó)產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅。1999年1月27日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在美國(guó)聯(lián)邦公報(bào)上發(fā)布公告，決定立案調(diào)查，案件編號(hào)為TA—201—69。日本、加拿大、委內(nèi)瑞拉、烏克蘭等國(guó)的鋼絲繩生產(chǎn)商和出口商作為答辯方參加了調(diào)查。委員會(huì)分別在1999年4月15日和1999年6月8日就損害問(wèn)題和救濟(jì)問(wèn)題舉行了聽(tīng)證會(huì)。
1999年7月，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)３位委員作出了肯定的結(jié)論，即認(rèn)為外國(guó)鋼絲繩進(jìn)口的大量增加對(duì)美國(guó)鋼絲繩產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅，并建議美國(guó)總統(tǒng)給予救濟(jì)，另外３位委員則作出了否定結(jié)論。根據(jù)美國(guó)1930年稅法，在這種情況下，美國(guó)總統(tǒng)可將任何一方的意見(jiàn)視為委員會(huì)的結(jié)論。
根據(jù)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的報(bào)告，美國(guó)總統(tǒng)于2000年2月16日發(fā)布命令，決定對(duì)外國(guó)鋼絲繩進(jìn)口實(shí)施為期３年的關(guān)稅配額限制，并暫時(shí)取消給予普惠制受惠國(guó)及其他多邊協(xié)定的受惠國(guó)的零關(guān)稅待遇。美國(guó)總統(tǒng)還指示美國(guó)貿(mào)易代表要求國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)依據(jù)1930年稅法332節(jié)的規(guī)定，對(duì)這一進(jìn)口救濟(jì)措施的實(shí)施情況進(jìn)行事實(shí)真相的調(diào)查。

二、爭(zhēng)議焦點(diǎn)

根據(jù)1974年貿(mào)易法202節(jié)的規(guī)定，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的肯定結(jié)論必須建立在以下事實(shí)的基礎(chǔ)上：(1)特定產(chǎn)品的進(jìn)口持續(xù)增加(絕對(duì)數(shù)量或相對(duì)于美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)數(shù)量)；(2)美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)相似產(chǎn)品的生產(chǎn)商受到嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅； (3)進(jìn)口的大幅增加是美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商受到的嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅的實(shí)質(zhì)原因。
根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本案作出肯定結(jié)論的委員的討論主要集中在以下４個(gè)方面：

（一）美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)
在調(diào)查中可能得到救濟(jì)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)是指“美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)相似產(chǎn)品的生產(chǎn)商整體”。本案的生產(chǎn)商整體包括美國(guó)鋼絲繩產(chǎn)業(yè)，以及產(chǎn)業(yè)工人。

（二）進(jìn)口的持續(xù)增加
美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)考慮最近5年特定產(chǎn)品進(jìn)口的絕對(duì)數(shù)量或相對(duì)于美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)數(shù)量的增長(zhǎng)情況。３位委員發(fā)現(xiàn)美國(guó)的鋼絲繩進(jìn)口從1994年的177.64萬(wàn)噸增至1998年的253.74萬(wàn)噸，增長(zhǎng)率42.8%；進(jìn)口量與國(guó)內(nèi)產(chǎn)量相比從1994年的32.2%增長(zhǎng)到了1998年的44.3%。

（三）嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅
所謂嚴(yán)重?fù)p害，是指“國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)地位重大的總體損害”，嚴(yán)重?fù)p害威脅是指“迫在眉睫的嚴(yán)重?fù)p害”。判斷嚴(yán)重?fù)p害的標(biāo)準(zhǔn)是：(1)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備明顯閑置；(2)大量廠商不能以合理利潤(rùn)水平維持經(jīng)營(yíng)；(3)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)大量的失業(yè)或不充分就業(yè)。嚴(yán)重?fù)p害威脅的標(biāo)準(zhǔn)是：(1)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)銷售額或市場(chǎng)份額下降，庫(kù)存增加或較高，生產(chǎn)量、利潤(rùn)、工資水平、生產(chǎn)率、就業(yè)呈下降趨勢(shì)；(2)不能籌措足夠的資金實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)設(shè)備的現(xiàn)代化或者不能維持現(xiàn)有水平的研發(fā)支出； (3)由于第三國(guó)的進(jìn)口或出口限制，美國(guó)市場(chǎng)成為相似產(chǎn)品轉(zhuǎn)移出口的焦點(diǎn)。
３位委員發(fā)現(xiàn)，美國(guó)鋼絲繩產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)量從1994年的5.5萬(wàn)噸增至 1997年的6萬(wàn)噸，1998年下降至5.7萬(wàn)噸，銷售量的增減趨勢(shì)相同。美國(guó)企業(yè)開(kāi)工率從1994年的85.0%、1995年的85.1%下降至 1997年的76.0%，美國(guó)鋼絲繩公司取消了修建新工廠的計(jì)劃，減少了工作班次，并在1998年和1999年關(guān)閉了部分工廠。5年間，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力增長(zhǎng)了16%，美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求量也同步增長(zhǎng)了14%。3位委員稱沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其他證據(jù)來(lái)解釋這種開(kāi)工率的下降與其他因素有關(guān)。
3位委員發(fā)現(xiàn)大量企業(yè)不能維持正常的盈利水平。整個(gè)行業(yè)中不少企業(yè)在1996、1997和1998年連續(xù)虧損，其中1998年，全美的14家鋼絲繩生產(chǎn)商中有9家出現(xiàn)虧損。就業(yè)情況也不理想，總就業(yè)人數(shù)和總工時(shí)數(shù)均有下降，有12家公司因缺乏訂單減少了工作班次。
由于大多數(shù)美國(guó)生產(chǎn)商是根據(jù)特定客戶的訂單進(jìn)行生產(chǎn)的，因此美國(guó)產(chǎn)業(yè)的庫(kù)存數(shù)據(jù)變化不大。美國(guó)公司的資本性支出從1994年的14440萬(wàn)美元大幅下降至1998年的7860萬(wàn)美元。

（四）因果關(guān)系
3位委員認(rèn)定進(jìn)口是美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅的實(shí)質(zhì)原因。所謂實(shí)質(zhì)原因，是指“重要的、并且是不比其他任何原因次要的原因”。根據(jù)美國(guó)眾議院籌款委員會(huì)的解釋，必須滿足雙重標(biāo)準(zhǔn)，即進(jìn)口必須構(gòu)成一個(gè)重要原因，同時(shí)與其他任何原因相比至少同等重要。在本案中，作出肯定結(jié)論的3位委員認(rèn)定存在這種因果關(guān)系的理由主要是：
（1）競(jìng)爭(zhēng)狀況。競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題與產(chǎn)品的生產(chǎn)、產(chǎn)品的可替換性、世界市場(chǎng)的變化和匯率等等因素相關(guān)。3位委員首先認(rèn)定進(jìn)口鋼絲繩與美國(guó)產(chǎn)鋼絲繩是可替代產(chǎn)品，在相同或相似質(zhì)量下存在競(jìng)爭(zhēng)。主要鋼絲繩生產(chǎn)國(guó)的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)量在5年間有大幅增加。不少亞洲和前蘇聯(lián)國(guó)家貨幣相對(duì)于美元貶值，這使得像印尼、日本和烏克蘭這些國(guó)家的產(chǎn)品更具競(jìng)爭(zhēng)力。
（2）因果關(guān)系分析。首先，1998年美國(guó)公司的鋼絲繩產(chǎn)品價(jià)格大幅下降，進(jìn)口的持續(xù)增加是造成價(jià)格下降以及對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的重要原因。5年間，外國(guó)鋼絲繩進(jìn)口增長(zhǎng)了38.8%。在美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)所作的446個(gè)季度價(jià)格比較中，有285個(gè)例子表明外國(guó)產(chǎn)品售價(jià)低于國(guó)內(nèi)產(chǎn)品。鋼絲繩產(chǎn)業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，為了分?jǐn)偣潭ǔ杀?，企業(yè)不得不努力增加產(chǎn)量，而流動(dòng)成本每時(shí)每刻發(fā)生著面對(duì)低價(jià)進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)企業(yè)只得降低價(jià)格以保持市場(chǎng)份額。因此大量的進(jìn)口嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。其次，進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害不亞于其他任何原因。答辯人提出的其他原因包括：作為鋼絲繩原材料的廢金屬價(jià)格下降；美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力過(guò)剩；國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受了停產(chǎn)、罷工、過(guò)高的開(kāi)辦費(fèi)或其他支出等。關(guān)于原材料， 3位委員指出，鋼絲繩的原材料不止廢金屬一種，事實(shí)上鋼絲繩原材料的綜合成本是上升的。例如，1994～1998年，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本從321美元/噸增至338美元/噸。關(guān)于生產(chǎn)力過(guò)剩，３位委員指出，盡管國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力在5年間增長(zhǎng)了16%，但同期美國(guó)市場(chǎng)需求也同步增長(zhǎng)了14%，并進(jìn)而指出真正過(guò)剩的反而是世界市場(chǎng)(例如亞洲市場(chǎng))。關(guān)于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)過(guò)高的成本和費(fèi)用，３位委員認(rèn)為現(xiàn)有的證據(jù)無(wú)法證明這一點(diǎn)。
３位委員的最終結(jié)論是，持續(xù)增加的進(jìn)口是造成美國(guó)鋼絲繩產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅的重要原因，并且在重要程度上不次于其他任何原因。３位委員分別給出了自己的救濟(jì)措施建議。例如，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)主席Lynn M．Bragg的建議是，在４年內(nèi)提高關(guān)稅稅率，第一年7%，第二年6.5%，第三年 6.0%，第四年5.5%。３位作出否定結(jié)論的委員認(rèn)為，雖然來(lái)自外國(guó)的鋼絲繩進(jìn)口持續(xù)增加，但未給美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅。

（一）美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)未受到嚴(yán)重?fù)p害
（1）沒(méi)有生產(chǎn)設(shè)備的大量閑置。5年間，國(guó)內(nèi)公司的生產(chǎn)工廠并未減少，相反，不少公司紛紛大量投資購(gòu)買新的設(shè)備，提高生產(chǎn)能力。1994～1997年開(kāi)工率變化不大，1998年下降了近9個(gè)百分點(diǎn)，這一下降應(yīng)歸因于生產(chǎn)能力的過(guò)度擴(kuò)張。
（2）不存在大量公司無(wú)法維持合理的利潤(rùn)水平。盡管有9家公司在1998年出現(xiàn)虧損，但這僅僅是一年的現(xiàn)象，大部分公司1997年的經(jīng)營(yíng)狀況甚至還是5年中最好的一年。1998年的虧損原因有兩個(gè)，一個(gè)是鋼絲繩公司與關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的價(jià)格轉(zhuǎn)移行為(占全部交易的20%～25%)。價(jià)格轉(zhuǎn)移與正常交易之間的價(jià)差從 1994年的36美元/噸上升到了1998年的65美元/噸，而同期正常交易價(jià)格則下降了10%。原因之二，申請(qǐng)人美國(guó)公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)沒(méi)有反映廢金屬價(jià)格的下降。廢金屬是鋼絲繩生產(chǎn)的一項(xiàng)重要的原材料，美國(guó)公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)中1998年的原材料成本與1997年保持不變，沒(méi)有反映廢金屬價(jià)格的下降這一重大事實(shí)。這也就是說(shuō)，美國(guó)公司過(guò)分高估了其1998年的生產(chǎn)成本。

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