1． 20世紀90年代以來企業(yè)壟斷行為日益國際化

20世紀后期以來，隨著經(jīng)濟全球化和各國市場對外開放的不斷發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營活動不斷跨越國界，跨國經(jīng)濟活動的規(guī)模越來越大，企業(yè)的市場范圍不再限于本國或本地區(qū)的地域范圍，而是擴展到本國或本地區(qū)之外的多個國家或者地區(qū)。各國企業(yè)之間的競爭變得越來越激烈，由于壟斷的有利可圖，許多國家尤其是經(jīng)濟發(fā)達國家的企業(yè)不斷運用各種壟斷手段在國際市場上建立和擴大壟斷，國際市場上的壟斷愈演愈烈。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是國際卡特爾活動越來越猖獗。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）2000年的一份報告指出，雖然無法精確計算國際卡特爾組織給全球經(jīng)濟帶來的損失，但是可以肯定近年國際卡特爾活動的危害較以往更嚴重①。OECD2002年的一份報告稱，保守估計，卡特爾活動每年導致的損失數(shù)以十億美元計②。伊維內(nèi)特（Simon J． Evenett ）等人在其研撰的一份報告中說，在20世紀90年代，被美國和歐共體反壟斷機構入罪的固定價格或分割市場的卡特爾波及全世界30多個國家，涉足化學、金屬、交通、服務等各大行業(yè)，許多著名跨國企業(yè)牽涉其中，其中多數(shù)卡特爾存活時間為數(shù)年甚至更長③。

二是以壟斷國際市場為目的的跨國并購頻繁。20世紀90年代全球掀起了新一輪并購高潮，到1999年全球并購活動達到一個巔峰，并購總金額超過3．4萬億美元，其中包括不少并購金額巨大的個案，范圍涉及金融、電訊、航空、汽車制造等各主要產(chǎn)業(yè)④。這種跨國并購不僅大大加強了跨國壟斷企業(yè)的壟斷實力，鞏固和擴大了這些企業(yè)在本國或本地區(qū)市場的壟斷地位，而且大大加強了這些跨國壟斷企業(yè)壟斷國際市場的能力和行動，鞏固和擴大了這些企業(yè)在國際市場的壟斷地位。

三是跨國壟斷企業(yè)在國際市場上，尤其是在新興市場上濫用市場勢力行為日益加劇。比如著名的微軟公司，就采取各種手段維護和擴大其在個人電腦操作系統(tǒng)市場上的壟斷地位，并且企圖壟斷瀏覽器市場和將其瀏覽器與操作系統(tǒng)捆綁⑤，雖然其遭到美國、日本、歐盟等國或地區(qū)反壟斷機構的指控，但其依然濫用其在個人電腦操作系統(tǒng)市場上的市場勢力繼續(xù)維護和擴大其壟斷地位，特別是在新興市場上，幾乎不受任何限制地濫用其在個人電腦操作系統(tǒng)市場上的市場勢力排斥競爭者。

國際市場上愈演愈烈的壟斷對全球經(jīng)濟發(fā)展和全球福利造成了嚴重的損害，特別是對發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展構成了嚴重的障礙，因此各國政府不得不將反壟斷的范圍由國內(nèi)市場擴展到國際市

場，不得不將反壟斷的對象由國內(nèi)企業(yè)擴展到國外企業(yè)。

2． 各國反壟斷政策間存在差異和沖突

目前，世界上約有近百個國家制定了各種形式的反壟斷政策，但是由于經(jīng)濟發(fā)展水平、文化背景、價值取向等不同，各國反壟斷政策之間存在重大差異。

一是立法進程上的差異。反壟斷政策對于市場經(jīng)濟的正常運行有著重要意義，因此，大多數(shù)市場經(jīng)濟發(fā)達經(jīng)濟體大部分都在20世紀50年代前后相繼制定了反壟斷法。如美國最早于1890年頒布了第一部反托拉斯法u2014u2014《謝爾曼法》，日本于1947年制定了《禁止壟斷法》，歐盟在1957年成立時即形成了其競爭法體系。經(jīng)過多年的實踐和不斷修改，到現(xiàn)在它們的反壟斷政策體系已經(jīng)發(fā)展得較為完善和成熟。而一些轉型國家和發(fā)展中國家直到20世紀90年代前后才開始制定各自的反壟斷法，如俄羅斯1990年才頒布第一部反壟斷法《競爭法和限制商品市場的壟斷活動法》，哥斯達黎加、巴拿馬等拉丁美洲國家也到20世紀90年代才引入了反壟斷法。另外，大部分發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家至今還沒有制定反壟斷法。可見，各國在反壟斷立法進程上存在巨大差異，而這種差異直接導致各國反壟斷政策及執(zhí)行上的不協(xié)調。

二是反壟斷政策目標的沖突。一國反壟斷政策在發(fā)展演進的不同階段，政策目標可能存在差異，而各國反壟斷政策不僅發(fā)展階段不同，而且在理論背景、基本理念、價值取向等各方面均有所不同，因此，導致彼此間政策目標存在沖突。如美國和歐盟雖然都強調競爭本身是競爭政策的側重點，但是美國反托拉斯法偏向于將競爭作為終極目標，政策目標在于促進和保護競爭，提高消費者福利。歐盟則認為競爭只是通向最終目標的手段，而不是終極目標，競爭政策的目標是防止競爭被扭曲，是促進歐盟成員經(jīng)濟一體化，甚至將競爭政策視為產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟政策工具，應用領域更廣泛。加拿大競爭法不以促進競爭為最終目標，旨在創(chuàng)立一個使?jié)撛诟偁幚孀畲蠡姆森h(huán)境，競爭法有超越競爭的灰色目標。而發(fā)展中國家出于發(fā)展本國經(jīng)濟和提高本國企業(yè)國際競爭力的需要，往往通過競爭政策的豁免來允許某些限制競爭行為的存在，這在某種程度上說與產(chǎn)業(yè)政策的目標有所重合。

三是反壟斷政策管制規(guī)則上的差異。反壟斷政策管制規(guī)則上的差異主要表現(xiàn)在三個方面：（1）各國反壟斷政策管制的實體規(guī)則之間存在差異，即對于同一限制競爭行為各不同反壟斷機構可能做出不同的判斷，從而引發(fā)矛盾與沖突。這主要體現(xiàn)在對濫用市場主導地位和企業(yè)合并的管制規(guī)則上，如美國反托拉斯法認為企業(yè)獲得優(yōu)勢地位本身并不違法，因為這是競爭應有的結果；而歐盟則認為具有市場主導地位的企業(yè)應該承擔特殊的責任。（2）反壟斷程序存在差異。如美國要求企業(yè)合并前要接受司法部或聯(lián)邦貿(mào)易委員會的考察，即采用的是事先預防機制，而有些國家采用的是事后救濟機制，即對合并后形成優(yōu)勢地位的企業(yè)濫用市場勢力進行管制。（3）反壟斷懲罰機制存在差異。如美國反托拉斯法不僅將卡特爾視為嚴重犯罪，而且對限制競爭行為責任個人進行懲罰，而大多數(shù)其他國家只規(guī)定對違法企業(yè)進行制裁。這說明，即使是已經(jīng)有了比較完善的反壟斷政策體系的國家和地區(qū)，由于存在反壟斷政策管制具體規(guī)則上的差異，也會導致各不同國家或地區(qū)反壟斷機構對同一限制競爭行為是否違法的認定的沖突，從而造成各國或地區(qū)反壟斷政策的不協(xié)調。

反壟斷政策的差異難以避免地會帶來福利損失。主要表現(xiàn)在：

一是導致壟斷的地域差異。由于各國反壟斷政策不同，對于同一行為的管制松緊不一致，這可能導致有些跨國公司從法律選擇的角度而非經(jīng)濟效率角度來考慮其投資策略。某一行為如果在A國反壟斷政策管制范圍以內(nèi)，但在B國是合法的，跨國公司在選擇投資地時就會回避A國，而選擇在B國進行投資，這樣導致的結果會是A國競爭性程度高，而B國壟斷程度高，如果B國本國企業(yè)不具有競爭能力，就會形成本國市場被外國企業(yè)壟斷的結果，從而損害B國相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二是多套平行的反壟斷政策增加了企業(yè)的成本負擔。由于各國反壟斷法的差異，跨國經(jīng)濟行為就要接受多套平行的反壟斷政策的管制，因此，就要付出更多成本。例如，一項跨國并購可能涉及多個國家，而每個國家的審核標準、審批程序都不同，企業(yè)就需要準備多套材料、等待更長的時間，導致并購成本增加，一旦并購完成，企業(yè)壟斷了市場，企業(yè)就會將這些成本轉移給消費者。

三是反壟斷政策的差異造成效率損失。由于各國反壟斷法的差異，各國反壟斷法對本國利益的保護，許多合理的跨國經(jīng)濟活動會受到反壟斷法的限制，合理的跨國并購活動會受到限制，由此導致資源配置效率的下降，從而損害全球福利的提升。

3． 單個國家或地區(qū)的反壟斷政策應對國際壟斷行為的缺陷

一是任何國家或地區(qū)制定的反壟斷政策都不具有國際權威性。雖然已經(jīng)有一批國家或者地區(qū)制定了反壟斷法，以反壟斷法為核心，形成了系統(tǒng)的反壟斷政策，但是，至今沒有具有國際權威的全球統(tǒng)一的反壟斷法，各國或地區(qū)基本上是各行其是。雖然一些國家或者地區(qū)運用自己制定的反壟斷政策實施反壟斷行動，但是這些行動并不會被其他國家或地區(qū)認同。這構成了國別或者區(qū)域反壟斷政策治理國際壟斷的根本性的制度缺陷。

二是單個國家或者地區(qū)的單獨的反壟斷行動的能力受到根本限制。由于資源約束和管轄權問題，各國反壟斷機構更常治理的是國內(nèi)存在的限制競爭的行為，面對跨國限制競爭行為，單個國家或地區(qū)的反壟斷機構常常顯得心有余而力不足。比如，國際卡特爾活動通常非常隱蔽，其犯罪證據(jù)往往分散在許多不同國家或地區(qū)，在缺乏他國政府配合的情況下，即使是反壟斷經(jīng)驗和能力都具有絕對優(yōu)勢的市場經(jīng)濟發(fā)達國家要對其進行調查取證也是非常困難的，既費時費力，更費財，而對于經(jīng)驗不足、資源缺乏的發(fā)展中國家來說更不可能完成取證工作。因此，單個國家或地區(qū)反壟斷機構要么難以發(fā)現(xiàn)違法壟斷行為，要么發(fā)現(xiàn)了也難以證明其行為的違法性，即使能夠證明行為違法，要對境外違法者進行處置、對在境內(nèi)沒有資產(chǎn)的外國公司進行制裁極其困難。

三是單個國家或地區(qū)的單獨的反壟斷行動可能會導致國家間或地區(qū)間的沖突。（1）國內(nèi)反壟斷法域外適用引發(fā)的沖突。原則上，一國或地區(qū)的反壟斷政策只能對本國境內(nèi)發(fā)生的限制競爭行為發(fā)生作用，而事實上，由于缺乏針對跨國限制競爭行為的管制體系，各國或地區(qū)反壟斷機構大多沿用美國u201c效果原則u201d的傳統(tǒng)⑦，將國內(nèi)反壟斷政策的效力擴展至域外反競爭行為，這種治外法權不可避免地會帶來國際沖突。原因在于：第一，目前并不是所有國家都承認效果原則的合法性，而不承認效果原則的國家可能會直接抵制其他國家對其企業(yè)限制競爭行為的制裁，或者通過其他方式進行報復，比如以反傾銷名義征收高關稅等。第二，因跨國限制競爭行為涉及多個國家，依據(jù)效果原則這些國家都對其具有管轄權，就不可避免地出現(xiàn)管轄權重疊，由此導致管轄權的沖突。第三，一國的治外法權與本國的經(jīng)濟勢力及在世界經(jīng)濟中的地位密切相關，通常經(jīng)濟發(fā)達國家具有更強的治外法權，也就是說在效果原則同等適用的情況下，實際上發(fā)達國家較發(fā)展中國家管轄能力更強。結果是，在實際執(zhí)法中，發(fā)達國家有能力對影響其利益的發(fā)展中國家企業(yè)限制競爭行為進行制裁，但發(fā)展中國家鮮有能力采取對等行為。因此，國內(nèi)反壟斷法的域外適用會導致發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的沖突。第四，各國治理國際壟斷行為的出發(fā)點是維護本國利益，很容易出現(xiàn)忽視其政策對其他國家經(jīng)濟利益的影響，甚至還可能出現(xiàn)犧牲他國利益來提升本國福利的現(xiàn)象。在這種策略指引下，當受益國的獲益小于受損國的失益時會導致全球福利損失。而且，即使受益國的獲益大于受損國的失益，作為獨立經(jīng)濟體的任何國家都不會甘心他國利益提升以本國福利損失為代價，這也必將導致國與國之間的利益沖突。（2）單個國家或地區(qū)反壟斷政策與國際貿(mào)易政策導向的沖突。在經(jīng)濟一體化過程中，各國和國際組織努力尋求貿(mào)易領域的自由化和透明化。隨著各種關稅、非關稅貿(mào)易壁壘的降低，傳統(tǒng)的貿(mào)易保護手段越來越遭受他國抵制。于是，在激烈的國際競爭中，為了最大限度尋求本國利益，反壟斷政策成為許多國家堂而皇之的貿(mào)易保護工具，成為設置各種隱性壁壘的重要手段，其中最明顯的表現(xiàn)就是以公平競爭為幌子對國外產(chǎn)品的進口實施反傾銷，導致的結果是反壟斷政策所體現(xiàn)的貿(mào)易保護與WTO堅持的國際貿(mào)易政策的自由化導向相沖突。（3）單個國家或地區(qū)反壟斷政策與他國產(chǎn)業(yè)政策的沖突。出于發(fā)展本國經(jīng)濟的需要，許多國家都在產(chǎn)業(yè)政策的指導下直接或間接支持某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這本身即可能構成反壟斷政策針對的國家壟斷行為；政府可能明確豁免或默許某些企業(yè)的限制競爭行為；對于某些產(chǎn)業(yè)，可能以國家產(chǎn)業(yè)政策的名義對外國企業(yè)參與并購規(guī)定禁止或給予特別限制；等等。由此就難以避免地導致反壟斷政策與他國產(chǎn)業(yè)政策的沖突，嚴重的會引發(fā)政治沖突。

總的來看，國際市場的壟斷日益加劇，給全球經(jīng)濟發(fā)展造成的危害越來越大，由于缺乏國際性的統(tǒng)一的反壟斷政策，各國或地區(qū)制定的反壟斷政策存在著諸多差異和沖突，任何國家或地區(qū)單獨推行以其本國或地區(qū)制定的反壟斷法為依據(jù)的反壟斷政策都必然面臨根本的限制，帶來諸多沖突。因此，要在全球范圍內(nèi)有效地推行反壟斷政策，就必須進行國際協(xié)調。